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【开发区专栏】山东省开发区改革实践及经验启示
发布时间：
2020-03-12 15:05
来源：
距离2019年5月国务院发布“关于推进国家级经济技术开发区创新提升打造改革开放新高地的意见”已近一年的时间，开发区改革创新发展已进入提质升级的新阶段。我们看到，越来越多的开发区空间规划布局日渐完善，引领转型发展的作用也逐步突显。这意味着开发区管委会必须从机构功能上做出改变，从面面俱到的保姆式管理向抓重点核心功能转变、瘦身强体，让管委会真正发挥对开发区的经济管理职能，聚焦主业，回归本位。
2019年开始，山东省从省一级自上而下全面推动开发区改革，以“规定动作+自选动作”的方式改革开发区体制机制。规定动作保障了整体改革方向不走样，自选动作保障改革具有针对性和自主性。本文将在省委改革文件的指导下，结合首批试点改革经验，与您分享改革工作的重点内容和经验启示。
一
改革内容梳理
根据佐佑的项目经验，要做好开发区体制机制改革这项系统工程，核心是促进管委会瘦身强体，实行“大部门、扁平化”管理，建立精简高效的管理体制，激发人员“干事创业”的动力。体制机制改革具体围绕机构整合归并、人员竞聘上岗、薪酬改革和绩效改革四方面展开。
（一）改革的“骨骼”：机构设置与岗位设置
☆ 关键点：全盘考虑内设机构设置，既要精简又要全覆盖；岗位设置突显专业分工，体现岗位价值；机构与人员情况统筹考虑
在内设机构设置层面，需着重考虑以下三个重点。第一，如涉及到事业单位归并至内设机构，其职责需先“叠加”再根据专业分工和事项性质进行“合并同类项”，确保不漏不重。第二，社会职能充分结合市政府要求，通过制定权责清单剥离至属地街道。第三，市场开发运营职能交由公司承担。对于新组建公司来说，在公司架构和岗位设置上要做好管委会市场开发运营职能的对接和覆盖；对于已经存有的公司，则可进一步厘清公司定位，梳理职能，并考虑是否纳入本次改革。
在岗位设置层面，设置“大岗”，强化岗位功能的复合化，明确专业分工，同时保证上下对口关系的顺畅。
在机构整合归并时，需要同步考虑人员历史身份多元化的问题，需充分对人员的身份编制、劳动关系、考核要求、薪酬待遇多角度摸排后，确定人员是否纳入后续改革范畴。
（二）改革的“血肉”：全员聘任工作
☆ 关键点：聘任条件设计需兼顾历史与未来；落聘政策既要有力度也要考虑实操性
在聘任形式上，可采用直接聘任、竞聘或双向选择等方式自上而下分批次聘任。自上而下分批次组织竞聘，针对不同层级人员采用不同竞聘方式，管委会领导班子采用直接聘任方式，内设机构正副职采用竞聘方式，各科室负责人和一般员工则采用双向选择的方式。
在聘任条件的设置上，可将聘任工作当成一次“内部的大型招聘会”，每个岗位设置“门槛条件”，又有“优选条件”。在条件设置时，需充分摸排现有人员情况（含年龄、学历、工龄、任职时间等），同时，与未来岗位聘任体系中的各职级任职条件兼容。
落聘政策的设计上，首先要“给足机会”，即职工在上一批次落聘后可无差别申报下一批次开放职位；另外，对于特殊人员（如退休返岗人员、不满一个聘期人员）要承认其历史贡献，给予合理的薪酬待遇；最后，对于落聘且不服从调剂安排的人员，在进入培训学习时，需兼顾政策制定的力度和实操可行性。
（三）改革的“动力装置”：薪酬激励体系
☆ 关键点：采用岗位绩效工资制，实行宽带薪酬，结合历史因素和获聘岗位层级进行人员定薪
省委改革文件强调，开发区管委会可自主确定人员薪酬水平和分配办法。在方案设计中，通常采用岗位绩效工资制，由岗位工资和绩效工资构成。将绩效工资与个人绩效考核结果挂钩，以达到由“死工资”向“活薪酬”转变的目标。
薪酬模式上，采用宽带薪酬，薪级和职级一一对应，薪档数量由现有人员薪酬分布和未来晋档空间决定。薪酬管理上，每年根据市直机关人员年度平均收入水平调整情况和实际核定员额数，相应调整基数和制定下一年度薪酬总额预算。
人员定薪上，在薪酬总额和实际人均薪酬得到控制的前提下，综合考虑职务、职级、获聘技术职称、工作年限等因素，按照所聘职级兑现待遇，保证公正、客观。
（四）改革的“方向盘”：绩效评价体系
☆ 关键点：采用岗位绩效工资制，实行宽带薪酬，结合历史因素和获聘岗位层级进行人员定薪
第一，管委会内设机构和所属公司的指标设计需各有侧重。管委会内设机构的指标设计需侧重行政服务，主要承接省市对开发区的社会经济综合发展指标和重点关键任务考核。管委会所属公司的指标侧重在招商、运营和企业服务上，必要时可引入辖区内企业综合评议。
第二，建立起“管委会-内设机构-员工”三层考核关联机制。管委会整体目标完成情况与内设机构和所属公司绩效、个人绩效挂钩，从目标分解上，能将管委会整体目标分解至部门主责主业目标和个人岗位职责；在考核结果的应用上，将管委会年度绩效完成情况与部门排名和个人强制比例分布相连。
第三，坐实管委会分管领导和中层力量对绩效目标达成的驱动力。将内设机构考核结果与内设机构负责人考核挂钩，同时，充分发挥管委会分管领导和内设机构负责人对各部门的考核权利。
二
改革经验与启示
佐佑在参与改革的过程中发现，如果实施方案考虑不周，那么在推行过程中可能会遇到较大阻力。因此，我们总结了几点方案设计和实施的经验以供参考：
1、改革需通盘考虑，方案需统筹策划
根据佐佑经验，岗位、人员、薪酬和绩效四个模块，环环相扣，时间上有个先后顺序，如果其中哪一环出了问题，其他模块都会受影响，可能导致延期或预期成果不佳。因此，有些事，需要做在前面。比如：
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把制定权责清单、积极对接街道等剥离社会职能事项做在机构整合归并的前面，这样可以在机构岗位设置的时候明确哪些职能需要纳入，哪些不予以考虑；
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跟上级单位的沟通要做在方案实施的前面，剥离社会职能需要先和市政府沟通，市政府作为中间人协调开发区和属地街道；
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和上级人社部门沟通要先于薪酬改革，先确定员额编制、社保缴纳基数，以便于薪酬测算和人员定薪；
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和公司班子目标人选沟通要做在新组建公司前面，了解相应人选的意愿和作出初步评估，若无合适人选可提前谋划从外部引进职业经理人。
2、机构归并是有机整合，不应该仅仅是物理叠加
内设机构的整合关键在于职能的梳理和组合，事情当然不会变少，但是怎么组合这些事是可以调整的。因此，内设机构的整合归并首先要避免重复设岗，事业单位中职能重复的岗要砍掉，功能不同的要留下，其次才是考虑将职能相近的科室合并，岗位按大岗设置。这样能够保证在精简机构的同时提升运作效率。
3、保持聘任节奏，避免混乱；预留空间，腾挪转圜
佐佑发现，保持一定的节奏和预留空间，是做好聘任工作的关键。先通过竞聘的方式配齐内设机构班子成员，各部门班子再通过双选配齐本部门人员。当上一批次聘任公示时，即可启动下一批次竞聘程序，压茬进行，有序推进。
第一次竞聘开放岗位数量需要根据实际参改人员进行设置，通常每个内设机构开放80-90%的岗位进行竞聘，预留10%左右的空间进行调剂，部分高岗级职位不开放，为未来人才引进或晋升预留空间。
双选分为本部门双选和跨部门双选两种方式，且本部门双选的岗位比例要大于跨部门双选，这样能最大程度既保证工作接续性和人员相对稳定性，又使人才得到合理的流动。
4、从管委会到公司，人才引流“四步走”
对于新组建公司来说，一旦很少人竞聘公司岗位，将会导致公司无法正常运转。安土重迁的思想让大家不太想尝试新的东西，对未知风险的担忧削弱了去公司发展的动力和勇气。所以，在设计方案的各个环节都要综合考虑如何吸引人员到公司：
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第一步，通过启动大会，向全员传递“回报和风险是成比例”的观念，无论是去公司还是留在管委会，均冻结档案身份，一视同仁，消除后顾之忧；
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第二步，建立跨单位流动的机制，即建立管委会和所属公司统一的职级体系，打通员工职业发展通道；
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第三步，公司薪酬水平设计的比内设机构高，同时加大浮动薪酬的比例，实现回报和责任对等，加大激励性；
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第四步，在公司层面，半年或一年开启竞聘，同时辅以政策的引导，如在公司锻炼过的干部在下一次竞聘时可获得加分，让人才真正能够流动起来。
5、薪酬不仅要突显岗位价值，同时要承认历史
虽然薪酬改革在政策上给予了很大的支持，但“人不患寡而患不均”。因此，在设计薪酬套改规则时需要非常细致、周到，考虑到所有人员的历史情况和现实公平性。
原有薪酬体系是参公执行，改革后，为考虑人员的历史现实，基本工资采用统一的套改规则，即在原来的基础上同比例增加，就近就高套入薪酬表；为体现不同层级岗位责任的一致性和公平性，绩效工资则根据获聘岗位的职级统一定薪。对于部分超出薪酬体系的人员，采取薪酬冻结的办法，即在一个聘期内不再适用薪酬体系内的涨薪条件或资格。
6、以实绩论英雄，紧抓过程控制
没有好的过程就没有好的结果，无论年终目标定的再怎么合理，过程中没有做到位，也很有可能导致目标不能实现。
需以周期的方式明确过程监控方式。考核分为季度考核和年度考核，季度偏向于过程监控，年度偏向于结果监控。对于年终考核的可量化指标，首先要明确在季度需要完成哪些动作，在季度考核的时候，这些动作的完成程度将作为季度考核的重要评价部分。
另外，督办事项考核也能在一定程度上体现过程监控，但督办事项的考核要依据管委会的管理基础进行设计。如果是管理基础较弱的，则督办考核侧重在执行督办事项的动作上；如果管理基础较强，则可区分“功劳”和“苦劳”的考核，既考虑督办事项的量，又考虑督办事项办结的成效。