在推进开发区体制机制改革的一系列措施中，为实现 “政企分开、政资分开”，各级开发区倾向于选择“管委会+公司”管理模式，即建立专业运营公司，和管委会共同承担开发区管理工作，逐步实现由政府主导型向市场主导型的转变。

开发区的核心功能是统筹区域内功能建设，为企业投资经营提供完备的配套设施和服务，实现促进区域经济、引领产业发展的目标。因此，开发区主要管理机构不仅承担区域内发展规划、规范制定等行政管理功能，还承担着开发建设、经济运营等市场功能。

推行“管委会+公司”管理模式改革就是为了厘清政府与市场功能，把原来由管委会独自承担的行政管理职能和开发建设运营职能，转变为由管委会和园区运营公司共同承担，从而实现“政府+市场”共治。如开发区发展规划、政策制定和社会事务管理由管委会独自承担；而建设开发、招商引资、园区运营服务等功能则由管委会和公司共同承担；其中管委会负责建设开发管理、产业研究、业务监督、行政审批等职能，公司承担融资开发、园区设施建设、招商项目落地、入园企业服务等职能。

图1：管委会和公司价值定位与功能划分

“管委会+公司”模式设立的初衷，是想让管委会和公司形成两驾马车，行政管理和市场化运营相辅相成，并驾齐驱。为了发挥优势，不同开发区探索建立了多种组织模式，根据管委会对公司管控的集权程度分为三种：管委会主导1+1模式，管委会主导1+N模式以及公司主导1+1模式。

（1）管委会主导1+1模式

管委会主导的1+1模式是指“管委会+1家集团公司”。由管委会注资组建园区投资集团，根据业务功能在集团公司下设子公司，承接园区运营、开发建设和投融资等功能。需要说明的是，这种组织模式必须实现管委会对集团公司的强管控以及集团公司对下属公司的强管控。集团公司作为管委会开展市场化运营工作的“神经中枢”，起到上传下达的作用。

这种组织模式更适合规模较大、发展规划明确的开发区。管委会和公司的功能确定和划分根据开发区和公司发展分阶段实现。例如，在公司建立初期，只承担园区融资开发功能，经营性业务较少；随着公司的体系化发展，和园区开发与市场化运营需求的加深，以分/子公司的形式开始拓展其他招商、资产运营、企业孵化、企业服务等业务，慢慢实现各项市场化运作功能的逐步到位。

天津滨海新区建设投资集团、济南高新控股集团等都是这种组织模式。山东济南高新控股集团是由济南高新区管委会全资组建，作为高新区融资建设主体，整体指导监督7家子公司战略规划方向，实现各责任主体专业化运营。

图2：济南高新控股集团组织架构

为了提高管委会对集团公司及下属子公司的管控和监督，一些开发区的实际操作中，集团公司经营层由管委会或上级政府部门直接委派任命，或由管委会领导班子成员兼任监事会成员。此外，由管委会对集团公司的战略规划、经营目标等下任务，再由集团公司对下属分/子公司进行管控，从而实现从上到下，一抓到底的目的。

这种组织模式的优势在于管理规范，政府与企业定位较明确，利于发挥公司的专业开发和管理优势。但也可能存在公司难以集中快速得到政府部门支持的问题。

（2）管委会主导1+N模式

管委会主导的1+N模式是指“管委会+N家运营公司”。开发区通过几个开发运营公司将资源和业务进行平行运作，由管委会统一管理。这种模式属于集分权结合，在管委会和公司之间搭建了一对多的管理体系，而各公司之间是并列的关系。

这种模式更适合处在“管委会+公司”改革初期的开发区。对于功能划分和确定，不同公司业务侧重不同，可能分别负责资本运营、开发建设、园区管理等。一些发展较为滞后，或者规模较小、产业单一的开发区，对公司的定位和需求也比较简单，通常建立一家或几家公司承担单一功能。

如南京江北新区管委会，基于不同业务建立了多家运营集团，分别负责基金管理运作、项目投建、产业投资、公共基础设施建设、创新项目投资管理等工作。各运营集团之间独立运作，分别构建各自的组织体系，由管委会集中管理。

图3：南京江北新区运营公司组织架构

为了避免管委会和各公司间横向协调不足的问题产生，通常由管委会制定公司战略规划和业务布局，由公司负责具体执行。对于处在组建初期或发展尚未成熟的公司，管委会集权度更高，除了制定战略方向，对于公司运营经费、财政拨款等也进行管控。

这种组织模式的优势是在开发运营任务繁杂的情况下，各公司能够快速反应，对上争取资源效率高。但在公司和管委会以及其他公司之间，对明确定位和功能划分的要求较高，如果功能划分不清，遇到业务交叉的情况，可能导致资源分配不均。

（3）公司主导1+1模式

这种组织模式下的管委会和公司相对独立，管委会承担行政管理职能，但对开发区经济运营活动不进行过多干预，由专业园区运营公司承担，公司保留有较大的管理权限，能够做到以公司为主导进行园区建设运营管理。

中新苏州工业园区发展集团就是一个典型例子。苏州工业园是中国和新加坡两国政府间最大的合作项目，实行严格的政企分开。管委会发挥制定规划、提供支持并保证政策落实的作用；而开发建设、投资运营功能由中新集团承担。中新集团是由中方和新方财团共同出资建立的中外合资企业，管委会必须保持中新集团的独立性和自主性，不能过多干涉开发主体的自主权。中新集团作为园区开发主体和中新合作载体，以苏州工业园开发建设及综合运营为主要业务区域，陆续在其他开发区成立合作园区运营子公司，实施合作项目。

图4：中新苏州工业园区发展集团组织架构

这种组织模式的优势是在管理体制上更符合市场化要求，组织结构精简高效，有利于发挥公司的专业化优势，能够及时适应市场变化来调整发展战略。但同时也存在管委会和公司股东方之间的协调难度较大的问题；另一方面，由于公司全面承担了开发区开发建设和运营管理的职能，可能导致企业办社会等问题的出现。

我们发现，开发区在进行“管委会+公司”改革时，在公司的初建阶段，常面临人才和资源协调的问题。

（1）新组建公司人员怎么配置？

园区运营公司人员有两个来源，一是原管委会或街道的工作人员，通过竞聘、双向选择进入公司，另一部分是部分专业岗位外部招聘而来的市场化人才。公司组建初期，人员主要来源于管委会或街道，但这些人员大多不愿意放弃原本安稳的身份和岗位，导致吸引人员进入公司遇到困难。

为了吸引人员进入公司就职，一方面可以通过打通管委会和公司之间的职业发展通道，建立人才流动机制，定期开展竞聘，鼓励人员流向公司；另一方面，通过提高公司薪酬水平，建立市场化的薪酬激励机制，保证公司平均薪酬水平高于管委会；对于公司经营层人员，可参考所在省市国企负责人考核激励相关政策，提供一定的任期激励。

（2）原管委会的人员进入公司，身份是否转换？

对于从管委会进入公司人员的身份管理，目前普遍存在两种做法。

一是通过改革重新获聘，不管是进入管委会或是公司，所有人员编制实行档案封存，退休后根据档案内职务职级和企业职位，进行养老金的接续处理。

另一种是要求到公司任职的干部放弃身份，将行政、工资等关系转入企业，不再保留原身份，真正实现市场化管理。

（3）管委会、公司和街道之间资源获取如何协调？

在理想状态下，管委会和公司各自职能分明，管委会负责规划制定和政策支持，公司负责落地执行，以此来保证不同公司和园区之间的资源配置服从统一规划。

以招商项目的分配为例。一些重点招商机会能够在管委会的监督指导下，通过集团公司根据不同园区特点，统一分配至各子公司。做到因地制宜，发挥各园区特色优势，优势资源不会偏离和闲置，保证均衡发展。

图5：管委会和公司招商项目分配

“管委会+公司”管理模式需要实现三个层面的完善，才能充分发挥优势。一是厘清管委会与公司功能，根据开发区整体规划和产业发展需求，基于“政府+市场”的理念，将适合市场化运作的开发运营功能逐步明确，下沉到公司层面；二是建立完善的组织管理体系，在管委会层面进一步夯实内部管理基础，在公司层面建立市场化的企业制度，完善管委会和公司组织管理体系，建立适配的管控和协作机制；三是建立市场化的管理体系，根据管委会和公司协同发展的需要，合理设计管委会和公司的职业发展体系，薪酬与绩效管理体系等。